完善林木采伐制度 深入推進“放管服”改革

原森林法確立了以森林采伐限額、采伐許可證和木材運輸證制度為主體的林木采伐管理制度，對保護和發(fā)展森林資源起到了重要作用。在森林法修訂過程中，關于林木采伐管理制度有兩種意見。一種建議取消采伐限額，放開集體林或者人工商品林采伐許可和木材運輸管制；另一種認為，采伐限額和采伐許可是保護森林資源重要的宏觀調(diào)控手段，完全放開林木采伐和木材運輸管制，可能造成采伐失控，森林資源遭到破壞。在廣泛聽取各方意見和調(diào)研論證的基礎上，本次修訂保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，同時按照“放管服”改革精神進行了完善；刪除了木材生產(chǎn)計劃、木材調(diào)撥等帶有計劃經(jīng)濟色彩的內(nèi)容；取消了木材運輸許可制度。具體修改內(nèi)容主要有五個方面：

第一，下放采伐限額審批權。將原森林法有關采伐限額由省級人民政府審核后，報國務院批準的規(guī)定，修改為采伐限額經(jīng)征求國務院林業(yè)主管部門意見，報省級人民政府批準后公布實施，并報國務院備案。主要考慮，在征求意見過程中，地方對于采伐限額與實踐脫節(jié)，無法滿足開展森林經(jīng)營需求的意見較大。將審批權下放后，有利于地方結合本地實際科學編制采伐限額，壓實地方責任。國家林草局可以在前期指導的基礎上，通過森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價機制加強對地方監(jiān)管，確保森林資源穩(wěn)定增長。省級人民政府將編制的采伐限額報國務院備案，也有利于國家準確掌握森林資源消耗情況，提高監(jiān)管效率。

第二，調(diào)整采伐許可證核發(fā)范圍。原森林法規(guī)定，采伐林木必須申請采伐許可證。本次修訂規(guī)定采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請。非林地上的農(nóng)田防護林、防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木的采伐，由有關主管部門按照有關規(guī)定管理。需要注意的是，相關修改并不意味著削弱非林地上林木的保護管理，如護路林、護堤護岸林、城鎮(zhèn)林木等的采伐還應當按照《公路法》《防洪法》《城市綠化條例》等規(guī)定進行管理。

第三，完善采伐許可證審批程序。針對實踐中林木采伐申請“辦證繁、辦證慢、辦證難”“來回跑、不方便”等問題，新修訂的森林法完善了采伐許可證的核發(fā)程序，明確要求縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當采取措施，方便申請人辦理采伐許可證。一是刪除了采伐目的、林況等采伐申請材料要求；二是不再“一刀切”地要求申請人必須提交伐區(qū)調(diào)查設計材料，而是由省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定一定的面積或者蓄積量基準。超過基準量的，申請者才應提交伐區(qū)調(diào)查設計材料，沒有超過的，則不需提交；三是規(guī)定符合林木采伐技術規(guī)程的，應當及時核發(fā)采伐許可證，明確了不得核發(fā)采伐許可證的情形，從正反兩方面嚴格林木采伐管理機制，減小具體執(zhí)行中的自由裁量空間，切實提高林木采伐辦證效率。

第四，增加了林木采伐的特別規(guī)定。一是關于采挖移植林木的管理。近年來，一些地方出現(xiàn)大量采挖移植大樹導致破壞植被、毀壞林地等現(xiàn)象，引起了社會廣泛關注，為切實加強和規(guī)范樹木采挖移植管理，新修訂的森林法規(guī)定“采挖移植林木按照采伐林木管理。具體辦法由國務院林業(yè)主管部門制定”，一方面明確了采挖移植樹木管理的法律依據(jù)，對進一步細化管理規(guī)定和標準提出了要求，另一方面也為苗圃地建設等采挖移植活動留下空間。二是關于特殊情況采伐的例外規(guī)定。修訂后的森林法為解決公益林、自然保護區(qū)內(nèi)林木，因林業(yè)有害生物防治、森林防火、遭受自然災害等需要采伐的問題，有針對性地進行了特殊規(guī)定。新規(guī)定解決了實踐中保護性質(zhì)的采伐措施沒有法律依據(jù)的問題，但為避免例外規(guī)定被盲目擴大，相關的細化規(guī)定還需在配套辦法中進一步明確。

第五，強化森林經(jīng)營方案的地位和作用。森林經(jīng)營作為林業(yè)專有概念，是以提高森林質(zhì)量，建立穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，為修復和增強森林的供給、調(diào)節(jié)、服務、支持等多種功能，而開展的一系列貫穿于整個森林生長周期的保護和培育森林的活動。森林生命的長周期和森林類型的多樣性決定了森林經(jīng)營活動的系統(tǒng)性和復雜性，必須按照森林經(jīng)營方案科學實施。修訂后的森林法，一是明確國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位必須編制森林經(jīng)營方案，并新增了未編制森林經(jīng)營方案或者未按照批準的森林經(jīng)營方案開展經(jīng)營活動的法律責任。二是規(guī)定國家支持、引導其他林業(yè)經(jīng)營者編制森林經(jīng)營方案。三是要求國務院林業(yè)主管部門制定編制森林經(jīng)營方案的具體辦法。