《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）公開已有2個(gè)月，其間引發(fā)了包括企業(yè)界、法學(xué)界在內(nèi)社會(huì)各界的廣泛討論。這一劑民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律“定心丸”終于亮出了它的第一版使用說明書。

近期，第一財(cái)經(jīng)采訪了多位法學(xué)界人士對征求意見稿的看法，他們對未來的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法有不同的理解與期待。有專家表示，當(dāng)下民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還存在著諸多外部環(huán)境問題，草案中“平等對待”“公平競爭”的內(nèi)容是亮點(diǎn)。但也有專家提出了“不如預(yù)期”的部分，例如征求意見稿中部分規(guī)定較為寬泛，還沒能完全回應(yīng)民營企業(yè)目前發(fā)展中遇到的痛點(diǎn)，亟待細(xì)化。

強(qiáng)調(diào)“平等對待”“公平競爭”

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法自從被提上立法進(jìn)程，就備受各界期待。近年來，我國民營經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭，對國家經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)日益顯著，但民營經(jīng)濟(jì)仍然面臨包括市場和要素流動(dòng)存在壁壘、企業(yè)家對財(cái)產(chǎn)安全的擔(dān)心、民營企業(yè)自身經(jīng)營不善等在內(nèi)的諸多挑戰(zhàn)，這讓“希望出臺一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律”的呼聲漸漲。

歷經(jīng)八個(gè)月起草，今年10月10日，司法部、國家發(fā)改委公布征求意見稿。該征求意見稿共9章77條，對促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體要求、保障公平競爭、改善投融資環(huán)境、支持科技創(chuàng)新、注重規(guī)范引導(dǎo)、優(yōu)化服務(wù)保障、加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)、強(qiáng)化法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。

盡管此前國家已經(jīng)出臺不少促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策，也有包括中小企業(yè)促進(jìn)法、優(yōu)化營商環(huán)境條例等法律法規(guī)為民營經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航，但民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的獨(dú)特意義在于以法律的形式更加明確、集成地支持民營經(jīng)濟(jì)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長王全興告訴第一財(cái)經(jīng)，政策比較多變，穩(wěn)定性較差，該法將促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策上升到法律層面，比政策更具可預(yù)期性、穩(wěn)定性和可靠性。如若順利出臺，該法將成為中國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律。

梳理征求意見稿的內(nèi)容，業(yè)界普遍認(rèn)為亮點(diǎn)之一是對于“平等對待”和“公平競爭”原則的強(qiáng)調(diào)。

當(dāng)下，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還存在著諸多外部環(huán)境問題，不公平競爭的情況依舊突出。11月發(fā)布的CMF中國宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告指出，融資不公平現(xiàn)象依然嚴(yán)重，如相比同等條件、同等信用評級的國有企業(yè)，民營企業(yè)貸款利率至少要高出約2~5個(gè)百分點(diǎn)；要素獲取不公平的范圍擴(kuò)大，如產(chǎn)業(yè)用地方面，各個(gè)園區(qū)管理部門更加青睞國有企業(yè)，尤其是央企；市場準(zhǔn)入存在所有制歧視，集中體現(xiàn)在招投標(biāo)、政府采購等方面，招投標(biāo)存在設(shè)置隱性門檻或偏向國企的資質(zhì)資格等條件；政府采購或建設(shè)工程也偏向國有企業(yè)，民營企業(yè)要通過幾手外包才能拿到項(xiàng)目，這種現(xiàn)象不僅在傳統(tǒng)的建筑工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域常見，在數(shù)字政府建設(shè)、衛(wèi)生醫(yī)藥等領(lǐng)域也逐漸增多。

針對民營企業(yè)在市場活動(dòng)中可能面臨的歧視性待遇，此次征求意見稿設(shè)立了“公平競爭”專章，規(guī)定“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，包括民營經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織可以依法平等進(jìn)入”，并強(qiáng)調(diào)“各級人民政府及其有關(guān)部門落實(shí)公平競爭審查制度，出臺政策措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公平競爭審查”。

山東大學(xué)司法學(xué)研究中心主任崔永東指出，征求意見稿的重點(diǎn)是堅(jiān)持“平等對待”的原則，即對不同市場主體，無論是國營企業(yè)還是民營企業(yè)，在法律上都要同等對待，不能厚此薄彼；還肯定了“公平競爭”的原則，賦予民營企業(yè)公平獲得市場資源、參與市場競爭的機(jī)會(huì)。第一財(cái)經(jīng)采訪的多位法律學(xué)者認(rèn)為，這有助于營造公平競爭環(huán)境，進(jìn)一步提振民營企業(yè)家的信心。

此外，征求意見稿的另一大亮點(diǎn)在于突出了對民營經(jīng)濟(jì)組織及民營經(jīng)濟(jì)人士的權(quán)益保護(hù)。在專設(shè)的“權(quán)益保護(hù)”一章中，征求意見稿規(guī)定了“禁止利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛”，規(guī)范涉及限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施，并要求依照法定權(quán)限、條件和程序進(jìn)行。細(xì)化辦案程序，規(guī)范異地執(zhí)法行為。圍繞加強(qiáng)賬款支付保障工作，強(qiáng)化預(yù)算管理，有針對性細(xì)化支付賬款規(guī)定，設(shè)置賬款拖欠協(xié)商調(diào)解處置程序等。

“不如預(yù)期”爭議何在

在肯定上述內(nèi)容的同時(shí)，征求意見稿公開后，各界對于部分“不如預(yù)期”的內(nèi)容提出了建議。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長毛振華近期在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)上指出，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法雖然備受期待，但在企業(yè)界的反響卻不如預(yù)期熱烈，這背后反映了復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)背景和制度性挑戰(zhàn)。他表示，部分條款早已在其他法律中有所體現(xiàn)，新立法的必要性仍需深思。關(guān)鍵在于如何在執(zhí)行中有效落實(shí)，使其真正為民營企業(yè)提供切實(shí)保障。

既然目前征求意見稿的條款大多已經(jīng)在相關(guān)政策意見或者法律法規(guī)中有所展現(xiàn)，那么新立一部民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性與意義到底在哪里？為了讓法律落實(shí)立法者與社會(huì)公眾對它的期待，該草案還有哪些可以改進(jìn)的地方？

在上述研討會(huì)上，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海指出，征求意見稿主要存在“軟”“虛”“粗”三個(gè)不足之處。此后在12月8日舉行的第七屆中國企業(yè)治理高端論壇上，他重申了這一觀點(diǎn)。

其中，劉俊海所說的“軟”，主要體現(xiàn)在征求意見稿規(guī)定的“法律責(zé)任”部分。他認(rèn)為，法律責(zé)任部分尚未完善，例如信用責(zé)任的明確不足，對賠償原則的設(shè)計(jì)存在模糊之處。賠償究竟是適用實(shí)際損失賠償原則，還是象征性賠償或懲罰性措施，目前尚未達(dá)成統(tǒng)一。

國務(wù)院研究室工交貿(mào)易司原副司長陳永杰也在上述研討會(huì)上發(fā)言指出，部分企業(yè)家指出草案在具體條款設(shè)計(jì)上仍顯不足，應(yīng)明確相關(guān)政府部門的執(zhí)法責(zé)任，并設(shè)定相應(yīng)懲罰性條款，以增強(qiáng)法律的威懾力。

但也有法律學(xué)者認(rèn)為，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為一部“促進(jìn)法”，是不是需要詳細(xì)規(guī)定懲罰措施，是值得商榷的。王全興進(jìn)一步指出：“如果其他法律法規(guī)上沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，可以考慮民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對法律責(zé)任作出規(guī)定；如果相關(guān)法律法規(guī)已有具體的懲罰性規(guī)定，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也可作出站位更高的原則性規(guī)定，若確有必要，還可作出有所修改的規(guī)定。”

除了法律責(zé)任和處罰力度方面的爭議，征求意見稿也被認(rèn)為規(guī)定得比較寬泛，其中一些條款在操作性上不夠精細(xì)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授郭華表示，征求意見稿將現(xiàn)有關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)的政策、規(guī)定進(jìn)行了系統(tǒng)性與綜合性的集成，但在一些具體條款的規(guī)定上，略顯寬泛，規(guī)范性的意義不足。“比如公平競爭專章里關(guān)于市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的規(guī)定，在其他法律法規(guī)中早就有規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效果并不好。改變現(xiàn)狀不是把此規(guī)定再寫到民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中就能立馬改善的。”

聚焦“民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用分析”的CMF中國宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告指出，為確保民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法有效發(fā)揮作用，兩個(gè)關(guān)鍵維度至關(guān)重要，其一就是細(xì)化執(zhí)行條例。目前許多法規(guī)僅停留在原則層面，需要進(jìn)一步細(xì)化具體的條例，例如健全失信懲戒和信用修復(fù)制度、預(yù)防和清理欠款問題、完善融資支持政策制度等。

劉俊海認(rèn)為，傳統(tǒng)立法多采用“金字塔”模式，即“法律規(guī)定較為原則，由行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化”。然而，這種立法模式容易導(dǎo)致部門立法或地方立法對法律初衷的不當(dāng)侵蝕或偏離。因此，草案應(yīng)提高自身的可操作性，在立法層面制定更加具體和可執(zhí)行的規(guī)定。

王全興則告訴第一財(cái)經(jīng)，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法以綜合性為特點(diǎn)，細(xì)化的難度比較大。“如果在條款細(xì)化上達(dá)不到理想的程度，就應(yīng)當(dāng)注重民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與現(xiàn)行以及未來可能出臺的相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接。”他指出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中不少是以民營經(jīng)濟(jì)為對象的，比如公司法、合伙企業(yè)法、獨(dú)資企業(yè)法、中小企業(yè)促進(jìn)法等，但當(dāng)前的主要問題是不同法律法規(guī)之間銜接不暢，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法可以在法律銜接上做些努力。

此外，征求意見稿中多次出現(xiàn)的“鼓勵(lì)”性表述，也讓一些法律學(xué)者擔(dān)心這部法律的權(quán)威性。

“可以看到征求意見稿中口號性、宣揚(yáng)性的表述比較多，這種表述其實(shí)從法律文本的角度看，不夠規(guī)范化。”比如征求意見稿的第26條提到要建立健全信用信息歸集共享機(jī)制，為民營經(jīng)濟(jì)組織向金融機(jī)構(gòu)獲得融資提供便利，郭華認(rèn)為“提供便利”這種表述并不是法律的規(guī)范化語言，需要進(jìn)行修改，以免實(shí)踐中難以操作成為無法實(shí)現(xiàn)的條款。

郭華表示：“促進(jìn)法里一定要明確規(guī)定促進(jìn)的主體及責(zé)任、促進(jìn)的措施與手段，不能僅僅是口頭上的‘支持’和‘獎(jiǎng)勵(lì)’，一定要有具體的、可操作的制度，明確政府的促進(jìn)義務(wù)以及不落實(shí)或者落實(shí)不到位的責(zé)任追究方式。”

劉俊海也提到，征求意見稿中諸如“國家支持”“國家鼓勵(lì)”的表述頻繁出現(xiàn)，但具體責(zé)任主體未予明確。實(shí)踐中，“權(quán)利無歸屬、責(zé)任無擔(dān)當(dāng)”的問題長期困擾企業(yè)維權(quán)。究竟哪個(gè)部門代表“國家”？當(dāng)民營企業(yè)權(quán)利受侵害時(shí)，是否能迅速找到應(yīng)對的政府機(jī)構(gòu)？因此，相關(guān)條款需更加寫實(shí)和細(xì)化，明確具體責(zé)任部門及其職責(zé)范圍。

法治是最好的營商環(huán)境。在民營經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展壯大的背景下，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法被認(rèn)為是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一顆“定心丸”。崔永東認(rèn)為，一方面，它必將發(fā)揮法律對民營經(jīng)濟(jì)的保駕護(hù)航的作用，并且有助于豐富我國的經(jīng)濟(jì)法律體系；另一方面，它必將極大地提振民營企業(yè)家的信心、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、鞏固我國經(jīng)濟(jì)的“基本盤”。

毛振華表示，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺將是一個(gè)重要起點(diǎn)，能夠讓我們重新審視民營企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，同時(shí)能夠正視在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境中出現(xiàn)的對民營企業(yè)保護(hù)不夠的問題。

他表示，雖然短期內(nèi)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法難以改變民營企業(yè)發(fā)展中存在的長期問題，但是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺依然釋放出積極信號，反映出中央決策高層對民營企業(yè)的重視，以及對民營經(jīng)濟(jì)的支持態(tài)度。