個(gè)別地方存在的行政執(zhí)法不規(guī)范、行政機(jī)關(guān)承諾不兌現(xiàn)、干部作風(fēng)能力欠缺等問(wèn)題，不利于當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

　　面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新模式，只要沒(méi)有違反法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)予以充分保護(hù)，促進(jìn)市場(chǎng)作用發(fā)揮，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

　　個(gè)別行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部更愿意等法院作出判決，這樣就有了“決策依據(jù)”

　　行政訴訟頻發(fā)且行政機(jī)關(guān)敗訴率高的地方，提示當(dāng)?shù)刎叫柰ㄟ^(guò)提升依法行政水平等方式，大幅優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

 

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 王研

　　近年來(lái)，一些地方的行政訴訟案件數(shù)量有所增長(zhǎng)。各地法院以行政審判白皮書(shū)等形式，公布相關(guān)數(shù)據(jù)和典型案例，分析行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題并提出建議。

　　記者梳理分析多地發(fā)布的白皮書(shū)及典型案例發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方存在的行政執(zhí)法不規(guī)范、行政機(jī)關(guān)承諾不兌現(xiàn)、干部作風(fēng)能力欠缺等問(wèn)題，不利于當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。

　　接受采訪的多位業(yè)內(nèi)人士表示，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)良好的營(yíng)商環(huán)境，各地應(yīng)著力提升依法規(guī)范行政的能力水平，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷激發(fā)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)活力。

　　避免行政執(zhí)法違規(guī)失當(dāng)

　　少數(shù)地方仍存在亂處罰、亂收費(fèi)、亂設(shè)門(mén)檻等不規(guī)范的行政執(zhí)法現(xiàn)象，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)困擾。

　　——開(kāi)罰單缺乏依據(jù)。2023年11月，山西省高級(jí)人民法院公布了2022年行政審判十大典型案例。其中，有這樣一起案件：山西文茂客運(yùn)公司取得相關(guān)許可，經(jīng)營(yíng)省際包車(chē)客運(yùn)業(yè)務(wù)，但其雇員邸某某駕車(chē)從不同地點(diǎn)接7位乘客送往太原市不同地點(diǎn)時(shí)，朔州市交通運(yùn)輸局認(rèn)定該公司無(wú)客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可證件，構(gòu)成超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，決定處以行政處罰3萬(wàn)元。文茂公司不服，提起訴訟。

　　法院審理認(rèn)為，文茂公司的運(yùn)營(yíng)行為不是固定線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行，不符合班車(chē)客運(yùn)的基本特征，朔州市交通運(yùn)輸局作出的處罰決定事實(shí)不清、證據(jù)不足，終審判決撤銷(xiāo)了處罰決定書(shū)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新模式，只要沒(méi)有違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)予以充分保護(hù)，促進(jìn)市場(chǎng)作用發(fā)揮，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

　　——過(guò)罰不相當(dāng)。同在2023年，云南省高級(jí)人民法院公布了2022年度云南法院行政審判十大典型案例。其中，德宏傣族景頗族自治州市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)出口商周某的行政處罰引起行政訴訟。2021年，州市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)周某準(zhǔn)備報(bào)關(guān)出口的兩車(chē)口罩進(jìn)行隨機(jī)抽查，認(rèn)定不符合規(guī)范要求。同年10月，州市場(chǎng)監(jiān)管局作出行政處罰決定，責(zé)令周某回收該批不合格口罩，并按違法銷(xiāo)售產(chǎn)品貨值的1.25倍處以57萬(wàn)余元的罰款。周某不服，提起行政訴訟。經(jīng)法院主持調(diào)解，雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，州市場(chǎng)監(jiān)管局將罰款金額調(diào)整為違法銷(xiāo)售產(chǎn)品貨值的0.5倍共計(jì)23萬(wàn)余元。

　　法院認(rèn)為，該案涉及行政處罰的自由裁量權(quán)行使問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)，應(yīng)綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)、生活狀況等因素，體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合、過(guò)罰相當(dāng)?shù)葓?zhí)法理念。

　　——收費(fèi)違規(guī)。湖南省慈利縣人民法院2023年3月9日的一份判決顯示：2017年9月，張家界新佳成商貿(mào)有限公司在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)修建了倉(cāng)儲(chǔ)物流中心項(xiàng)目，項(xiàng)目用地為工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地。2019年，張家界市人民防空辦公室提出項(xiàng)目未依法報(bào)建、未同步修建地下室，發(fā)出通知責(zé)令企業(yè)改正；同年11月，作出企業(yè)補(bǔ)繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)217萬(wàn)余元的通知；2022年5月，作出限期繳納決定書(shū)，否則將加收滯納金。企業(yè)因此提起訴訟。

　　法院審理后認(rèn)為，人防辦作出的決定首先違反程序，其次湖南省人防辦相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)已明確，工業(yè)用地范圍內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)廠房及其配套設(shè)施、工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地上的物流倉(cāng)儲(chǔ)用房等項(xiàng)目，不修建防空地下室，不繳納易地建設(shè)費(fèi)。湖南省政府相關(guān)管理規(guī)定也沒(méi)有要求此類(lèi)建設(shè)單位向人防部門(mén)進(jìn)行申報(bào)。最終，法院判決撤銷(xiāo)了人防辦的限期繳納決定書(shū)。

　　云南凌云律師事務(wù)所主任孫文杰認(rèn)為，亂處罰、亂收費(fèi)、亂設(shè)門(mén)檻等不規(guī)范的行政執(zhí)法行為屬于個(gè)別現(xiàn)象，但加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不便，與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)不符，應(yīng)切實(shí)提升行政執(zhí)法質(zhì)量和水平。

 

2023年6月制圖

 

　　加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)

　　部分案例顯示，個(gè)別地方為吸引企業(yè)投資，在招商引資時(shí)做出優(yōu)惠政策、服務(wù)措施等方面的承諾，但最終難以履行，導(dǎo)致企業(yè)項(xiàng)目損失慘重甚至被拖垮。

　　——隨意承諾。2023年11月，昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院公布2020～2022年行政審判十大典型案例。其中一起案例中，云南某縣的一家經(jīng)貿(mào)公司（乙方）2012年與當(dāng)?shù)匾唤值擂k事處簽訂了招商引資服務(wù)協(xié)議，公司投資800萬(wàn)元建設(shè)通用4S店，并承租20.7畝集體土地20年。協(xié)議中，街道辦承諾“在最短時(shí)間內(nèi)配合乙方辦理完善土地、房產(chǎn)、工商、稅務(wù)等相關(guān)手續(xù)”，但在協(xié)議簽訂7年后仍未按承諾完成相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致企業(yè)建蓋的建筑物成為違法建筑。2019年，當(dāng)?shù)刈〗?、?guó)土等部門(mén)作出拆除通知，該街道辦隨后進(jìn)行了強(qiáng)制拆除，且拆除時(shí)未對(duì)建筑物內(nèi)的物品、設(shè)備進(jìn)行清點(diǎn)造冊(cè)。

　　結(jié)果，這一強(qiáng)拆行為被認(rèn)定為違法，法院最終判決街道辦賠償企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。主審法官認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議時(shí)沒(méi)有充分考慮部分條款的可履行性。案件警示，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎承諾，基層行政機(jī)關(guān)尤其要加強(qiáng)誠(chéng)信政府建設(shè)。

　　——違規(guī)承諾。江蘇省南通市中級(jí)人民法院2022年10月公布的一起典型案例顯示，當(dāng)?shù)啬抽_(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與某公司簽訂《投資協(xié)議書(shū)》后，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局向該公司出具《提前開(kāi)工建設(shè)函》，同意其在相關(guān)審批手續(xù)尚未完備前，先行開(kāi)工建設(shè)，不追究相關(guān)責(zé)任。但一段時(shí)間后，開(kāi)發(fā)區(qū)海洋與漁業(yè)局又向該公司發(fā)出《行政建議函》，稱(chēng)其未取得建設(shè)用海海域使用權(quán)，新建辦公兼住宿用房的行為違法，建議立即停止施工，恢復(fù)所占海域原狀。該公司只得停止施工，自行拆除已建設(shè)的一層辦公樓框架。隨后，該公司要求開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)賠償其投資損失，但沒(méi)有得到回復(fù)。該公司提起訴訟，請(qǐng)求判決管委會(huì)繼續(xù)履行《投資協(xié)議書(shū)》，并賠償各項(xiàng)直接經(jīng)濟(jì)損失，支付相應(yīng)利息。

　　法院審理認(rèn)為，《投資協(xié)議書(shū)》約定的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)協(xié)助義務(wù)應(yīng)當(dāng)理解為，由管委會(huì)實(shí)質(zhì)性參與和幫助企業(yè)依法取得許可審批手續(xù)。涉案項(xiàng)目選址不符合示范區(qū)海洋功能區(qū)劃，協(xié)議約定的海域使用權(quán)證、用海審批許可手續(xù)實(shí)際無(wú)法辦理，但管委會(huì)仍同意企業(yè)先行開(kāi)工，邊建設(shè)、邊補(bǔ)辦，造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，在法律法規(guī)已有明確規(guī)定的情況下，該公司也應(yīng)當(dāng)對(duì)施工建設(shè)行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。雙方在協(xié)議履行過(guò)程中均有過(guò)錯(cuò)且過(guò)錯(cuò)程度大致相當(dāng)，酌定雙方各自過(guò)錯(cuò)、分別承擔(dān)50%的經(jīng)濟(jì)損失。

　　——超職權(quán)承諾。一家新能源開(kāi)發(fā)公司在云南省某縣投資2000萬(wàn)元建設(shè)幼兒園項(xiàng)目。2010年，縣教育局與該公司（乙方）簽訂的項(xiàng)目投資協(xié)議書(shū)中，有多項(xiàng)承諾超越了教育部門(mén)職權(quán)范圍，包括“提供全程跟蹤服務(wù)，專(zhuān)人負(fù)責(zé)協(xié)助乙方辦理項(xiàng)目申辦及建設(shè)中的各種手續(xù)”“全程協(xié)調(diào)解決乙方所反映的問(wèn)題”“負(fù)責(zé)提供供排水管網(wǎng)、10千伏輸電線路、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施至項(xiàng)目用地紅線”等。最終，幼兒園雖然建成了，但項(xiàng)目土地證至今未能辦理，企業(yè)應(yīng)得的獎(jiǎng)勵(lì)也沒(méi)有兌現(xiàn)。教育局因此成為被告，案件仍在審理中。

　　“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造市場(chǎng)化的營(yíng)商環(huán)境首先要營(yíng)造法治化的政務(wù)環(huán)境。”云南省高級(jí)人民法院發(fā)布2022年度行政審判白皮書(shū)時(shí)，副院長(zhǎng)張祥表示，個(gè)別行政機(jī)關(guān)未按約定履行協(xié)議、非因法定事由隨意變更協(xié)議內(nèi)容或單方解除協(xié)議，損害相關(guān)企業(yè)合法權(quán)益，傷害政府公信力，這提示政府誠(chéng)信建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　轉(zhuǎn)變作風(fēng)提升能力

　　記者梳理行政訴訟敗訴案例發(fā)現(xiàn)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在擔(dān)當(dāng)作為和依法行政能力方面的差距，也會(huì)影響營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。

　　“新官不理舊帳”。在有的案例中，企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)議簽訂在多年前，此后領(lǐng)導(dǎo)多次更替，行政機(jī)關(guān)因一直沒(méi)有履行義務(wù)而成為被告。昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院行政庭法官劉娜說(shuō)，有的案件中，現(xiàn)任行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)前任、前前任作出的某個(gè)決策明知有問(wèn)題，但認(rèn)為與自己無(wú)關(guān)，因此未作糾正，讓經(jīng)營(yíng)主體利益受到損失。

　　怕責(zé)任不擔(dān)當(dāng)。在有的涉及行政支出的案件中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)榕聯(lián)?zé)，不敢作出依規(guī)賠償或履約獎(jiǎng)勵(lì)的決定。比如，在一起強(qiáng)拆企業(yè)葡萄園的賠償案中，地方政府決定不予賠償，理由是相關(guān)拆遷實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中有“葡萄樹(shù)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有“葡萄園”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)提起行政訴訟后，當(dāng)?shù)卣當(dāng)≡V，最終還是作出了賠償。

　　劉娜說(shuō)，上述案件反映出一個(gè)典型問(wèn)題：個(gè)別行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部更愿意等法院作出判決，這樣就有了“決策依據(jù)”，不用擔(dān)責(zé)。

　　依法行政能力不足。從昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院發(fā)布的行政審判白皮書(shū)數(shù)據(jù)看，個(gè)別地方政府?dāng)≡V率過(guò)高。如2020年至2022年，昆明市某縣行政案件敗訴率達(dá)47.5%，在昆鐵中院行政訴訟管轄范圍內(nèi)排名第一；該縣行政訴訟收案達(dá)120件，排名第二。其中，不少行政訴訟是涉企訴訟?；鶎愚k案人員認(rèn)為，行政訴訟頻發(fā)且行政機(jī)關(guān)敗訴率高的地方，提示當(dāng)?shù)刎叫柰ㄟ^(guò)提升依法行政水平等方式，大幅優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

　　云南省高級(jí)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)杜瑞芳認(rèn)為，政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基石，當(dāng)前仍需下功夫加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，充分發(fā)揮政府在社會(huì)信用體系中的示范和表率作用。

　　一方面，建立健全守信踐諾機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在招商引資、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、重大項(xiàng)目建設(shè)、公共管理服務(wù)等領(lǐng)域簽訂行政協(xié)議或作出行政允諾，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得隨意變更或解除，要嚴(yán)格全面履行自身義務(wù)。

　　另一方面，完善失信懲戒機(jī)制。構(gòu)建政務(wù)誠(chéng)信的制度保障體系，對(duì)于“新官不理舊賬”、隨意違約毀約等突出問(wèn)題，應(yīng)加大失信行為懲戒力度。