按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》安排，我局負(fù)責(zé)起草了《盤錦市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）?，F(xiàn)將《條例（草案）》起草情況說明如下：
　　
　　一、立法目的及必要性
　　
　　房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程（以下簡稱工程）的質(zhì)量關(guān)系到廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，是建筑活動及其監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。為了規(guī)范參建單位各方質(zhì)量行為、保障工程質(zhì)量，國家和遼寧省先后制定了《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，形成了系統(tǒng)的法律制度。
　　
　　近年來，我市的工程質(zhì)量總體水平逐年穩(wěn)步提升，但隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，工程建設(shè)領(lǐng)域還存在著制約行業(yè)發(fā)展、阻礙工程質(zhì)量水平提升的問題，如工程各方主體質(zhì)量責(zé)任和保修責(zé)任不明確、落實不到位，質(zhì)量責(zé)任糾紛投訴居高不下；工程竣工驗收難，效率低下，嚴(yán)重影響住戶的正常使用需求等等。同時，《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及《遼寧省建設(shè)工程質(zhì)量條例》在2019年相繼修改，需要我們與時俱進(jìn)，結(jié)合存在的問題，有針對性地對相關(guān)法律制度進(jìn)行進(jìn)一步地調(diào)整、細(xì)化和創(chuàng)新，因此制定一部符合我市工程質(zhì)量管理要求的地方性法規(guī)就顯得尤其重要。
　　
　　二、法律依據(jù)及參考依據(jù)
　　
　　《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收規(guī)定》《建筑工程施工許可管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和遼寧省、盤錦市關(guān)于工程建設(shè)項目聯(lián)合驗收的相關(guān)文件規(guī)定，并參考北京、天津、上海、無錫等市工程質(zhì)量管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市工作實際而制定。
　　
　　三、起草過程
　　
　　按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負(fù)責(zé)同志及住建領(lǐng)域?qū)＜壹傲⒎▽＜易鳛轭檰?，全程參與、指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展。
　　
　?。ㄒ唬?月20日，形成《條例（草案）》第一稿
　　
　　起草小組在對我市城市工程質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成問題清單，以國家及省的相關(guān)上位法作為立法依據(jù)，在全面學(xué)習(xí)借鑒其他城市的立法經(jīng)驗和先進(jìn)做法基礎(chǔ)上，立足于部門力量完成《條例（草案）》第一稿。
　　
　　（二）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿
　　
　　在市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局的指導(dǎo)下，通過書面征求意見、召開座談會、個別走訪等形式，聽取了省司法廳、省住建廳、市級相關(guān)行政管理部門、縣區(qū)業(yè)務(wù)主管部門以及市律師協(xié)會、相關(guān)行業(yè)協(xié)會等的意見，召開了建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)等單位以及工程建設(shè)領(lǐng)域和法律界專家的座談會，廣泛征求立法工作的意見和建議，共收到意見和建議58條，全部采納4條，為增設(shè)的質(zhì)量檢測單位、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位、建筑材料供應(yīng)商等質(zhì)量責(zé)任，以及對使用不合格的建筑材料等設(shè)定的法律責(zé)任條款；部分采納4條，是將工程質(zhì)量驗收、工程聯(lián)合驗收及工程質(zhì)量保證金的定義調(diào)整到附則表述，以及增加兩款對建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任的表述；刪除2條，一條是為不重復(fù)上位法刪除了質(zhì)量驗收的有關(guān)規(guī)定，二是針對市政府已經(jīng)出臺了建設(shè)工程聯(lián)合驗收暫行辦法，故刪除了關(guān)于聯(lián)合驗收的有關(guān)規(guī)定；同時還對《條例（草案）》的結(jié)構(gòu)、文字、標(biāo)點(diǎn)等作出36處修改。
　　
　?。ㄈ?月10日，形成《條例（草案）》第三稿
　　
　　由我局聘請的住建領(lǐng)域?qū)＜壹傲⒎▽＜曳謩e對《條例（草案）》作了逐條梳理、認(rèn)真研究，主要修改了法律責(zé)任一章，對每條違法行為均作出了明確表述。此外，還從結(jié)構(gòu)、文字等方面對《條例（草案）》提出了16處調(diào)整及修改。
　　
　　（四）6月20日，形成《條例（草案）》第四稿
　　
　　在市司法局法制審核以及面向社會公開征求意見的基礎(chǔ)上，邀請市人大、市司法局有關(guān)專家、組織專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、立法專家及文字專家對第三稿做最后修改，從文字等方面對《條例（草案）》提出了12處調(diào)整修改，形成了《條例（草案）》第四稿，即報審稿。
　　
　　四、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容
　　
　　《條例（草案）》共計六章三十六條，分為總則、工程有關(guān)單位和人員質(zhì)量責(zé)任、工程竣工驗收、工程質(zhì)量保修、法律責(zé)任、附則。
　　
　　第一章 總則，共五條，明確了立法目的、適用范圍、部門職責(zé)等。
　　
　　第二章 工程有關(guān)單位和人員質(zhì)量責(zé)任，共九條，分別對建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位、質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)、建筑材料生產(chǎn)供應(yīng)、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位以及建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任作出具體規(guī)定。
　　
　　第三章 工程竣工驗收，共三條，分別對工程竣工驗收、工程質(zhì)量驗收以及工程聯(lián)合驗收作出具體規(guī)定。
　　
　　第四章 工程質(zhì)量保修，共六條，分別對工程質(zhì)量保證金、工程質(zhì)量潛在缺陷保險、質(zhì)量保修制度、建設(shè)及施工單位質(zhì)量保修期限以及所有權(quán)人的使用責(zé)任作出規(guī)定。
　　
　　第五章 法律責(zé)任，共十條，是對工程質(zhì)量責(zé)任單位違反本《條例（草案）》相關(guān)條款所應(yīng)追究法律責(zé)任的規(guī)定。
　　
　　第六章 附則，共三條，是對本《條例（草案）》用語含義、例外條款、施行日期的規(guī)定。
　　
　　五、需要說明的情況
　　
　　《條例（草案）》從工作實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化、細(xì)化了現(xiàn)有工程和質(zhì)量管理的法律法規(guī)，使之更具時效性和操作性，同時在上位法的框架內(nèi)探索可行的制度創(chuàng)新。《條例（草案）》主要從以下四個方面作出了重點(diǎn)規(guī)定：
　　
　?。ㄒ唬┟鞔_并強(qiáng)化工程建設(shè)各方主體及人員的質(zhì)量責(zé)任
　　
　　《條例（草案）》在《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》對工程建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理的質(zhì)量責(zé)任作出有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任、細(xì)化了勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理的質(zhì)量責(zé)任，同時對材料供應(yīng)商、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位、和工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)的質(zhì)量責(zé)任作出具體規(guī)定，實現(xiàn)了工程質(zhì)量責(zé)任全覆蓋。
　　
　　1.強(qiáng)化了建設(shè)單位對工程質(zhì)量的首要責(zé)任。建設(shè)單位是工程項目建設(shè)的發(fā)起者和組織者，在工程質(zhì)量管理工作中處于主導(dǎo)地位。作為工程質(zhì)量的首要責(zé)任方，應(yīng)當(dāng)明確參與工程活動單位和人員的質(zhì)量責(zé)任，并層層分解落實到具體的責(zé)任單位和責(zé)任人，并督促勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)等工程有關(guān)單位和人員各司其職、各負(fù)其責(zé)。建設(shè)單位的首要責(zé)任是本《條例（草案）》新采用的一個關(guān)鍵詞，國務(wù)院在《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2019〕92號）中首次明確建設(shè)單位要承擔(dān)建設(shè)工程首要責(zé)任，住建部近期下發(fā)的《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》也明確提出建設(shè)單位要承擔(dān)首要質(zhì)量責(zé)任。《條例（草案）》第六條除了對建設(shè)單位依法對工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任作出具體規(guī)定外，還對工程竣工驗收合格后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建筑物明顯部位設(shè)置永久性標(biāo)牌，建立五方工程質(zhì)量責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任信息檔案，工程竣工驗收合格后移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)等作出明確規(guī)定。
　　
　　2.細(xì)化了勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的主體責(zé)任。針對一些勘察單位片面追求利益最大化，不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定和強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，致使勘探、試驗結(jié)果弄虛作假、質(zhì)量失控等問題，《條例（草案）》第七條對勘察單位作出“確?？碧健y試、測量和試驗原始記錄真實、準(zhǔn)確、完整，簽署齊全”的規(guī)定；針對深基坑、地基處理等巖土工程具有隱蔽性、不確定性、高風(fēng)險性，存在一定的質(zhì)量安全隱患等問題，為了強(qiáng)調(diào)深基坑設(shè)計的重要性，《條例（草案）》第八條在設(shè)計單位的主體責(zé)任中增加一款，明確規(guī)定深基坑、地基處理等巖土工程的設(shè)計應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)，設(shè)計單位對巖土工程設(shè)計質(zhì)量負(fù)責(zé)；針對施工單位不按圖施工或不經(jīng)原設(shè)計單位同意擅自修改工程設(shè)計，給工程結(jié)構(gòu)安全留下隱患等問題，《條例（草案）》第九條明確要求施工單位必須按照施工圖施工；針對監(jiān)理單位定位模糊，法定的監(jiān)理責(zé)任無法切實有效落實等問題，為確保監(jiān)理單位依法履責(zé)，《條例（草案）》第十條對監(jiān)理單位用四款予以詳細(xì)表述：“發(fā)現(xiàn)施工單位項目管理機(jī)構(gòu)及其崗位人員不符合配備標(biāo)準(zhǔn)、施工單位項目負(fù)責(zé)人未在施工現(xiàn)場履行職責(zé)或者分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)的，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)要求施工單位改正；施工單位拒不改正的，可以要求暫停施工。發(fā)現(xiàn)涉及結(jié)構(gòu)安全重大質(zhì)量問題的，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)要求施工單位立即停工整改。監(jiān)理單位按照相關(guān)規(guī)定要求施工單位停工整改的，應(yīng)當(dāng)同時報告建設(shè)單位；施工單位拒不停工整改的，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)報告工程所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)或者有關(guān)行業(yè)主管部門”。
　　
　　3.對材料供應(yīng)商、預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位和工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)的質(zhì)量責(zé)任作出具體規(guī)定。工程材料質(zhì)量低劣，成為一些工程發(fā)生質(zhì)量事故的直接原因。為加強(qiáng)對工程質(zhì)量的全程管理控制，在《條例（草案）》第十一條至第十三條中，一是明確了建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的生產(chǎn)及供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)依法對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備進(jìn)場時，供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)依法提供真實、有效的質(zhì)量證明文件；二是明確了預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)，依法對預(yù)拌混凝土的生產(chǎn)質(zhì)量負(fù)責(zé)。預(yù)拌混凝土生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定配備技術(shù)管理人員和檢驗、試驗設(shè)備，對原材料質(zhì)量等進(jìn)行檢驗，對配合比進(jìn)行設(shè)計，按照配合比通知單生產(chǎn)，并按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對生產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行驗收，并向采購方提供真實、有效的質(zhì)量證明文件；三是明確了工程質(zhì)量檢測是工程質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)，工程質(zhì)量檢測單位必須按照法律法規(guī)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定范圍內(nèi)開展檢測活動，保證檢測工作的公正性，并對檢測結(jié)果的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。同時工程質(zhì)量檢測單位發(fā)現(xiàn)檢測結(jié)果不合格的，應(yīng)當(dāng)自出具報告之日起2個工作日內(nèi)，報告工程所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)或者有關(guān)行業(yè)主管部門。
　　
　　4.《條例（草案）》明確了建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的項目負(fù)責(zé)人在工程建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。為充分發(fā)揮項目負(fù)責(zé)人對工程施工過程的全面管理作用，落實質(zhì)量職責(zé)，確保工程質(zhì)量安全?！稐l例（草案）》第十四條規(guī)定：“建設(shè)單位項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工程各階段的質(zhì)量管理工作，督促有關(guān)單位落實質(zhì)量責(zé)任，并對由其違法違規(guī)或不當(dāng)行為造成的工程質(zhì)量事故或者質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任。勘察、設(shè)計單位項目負(fù)責(zé)人對因勘察、設(shè)計導(dǎo)致的工程質(zhì)量事故或者質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任。施工單位項目負(fù)責(zé)人對因施工導(dǎo)致的工程質(zhì)量事故或者質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任。監(jiān)理單位項目負(fù)責(zé)人對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”。
　　
　　（二）加強(qiáng)對工程竣工驗收的管理控制
　　
　　工程竣工驗收難，既是工程質(zhì)量管理的工作重點(diǎn)，也是工作難點(diǎn)。工程聯(lián)合驗收制度是國家為了解決工程竣工驗收難、涉及竣工驗收部門效率低下等問題，出臺的一種新的工程審批驗收制度。為了能與聯(lián)合驗收互相呼應(yīng)又易于區(qū)別，《條例（草案）》提出質(zhì)量驗收的創(chuàng)新提法，并將質(zhì)量驗收和聯(lián)合驗收的含義在附則中予以了解釋。為此，《條例（草案）》第十五條中一是明確了工程竣工驗收包括質(zhì)量驗收和聯(lián)合驗收兩個階段，質(zhì)量驗收是工程聯(lián)合驗收乃至交付使用前的必要程序，工程經(jīng)聯(lián)合驗收合格后，方可交付使用；二是在《條例（草案）》第十六條中明確了工程質(zhì)量驗收的程序及工作內(nèi)容。三是在《條例（草案）》第十七條中明確了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程質(zhì)量驗收合格后，按照有關(guān)規(guī)定及時申請聯(lián)合驗收。供水、供電、燃?xì)?、熱力、排水、環(huán)衛(wèi)、通信等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的驗收，應(yīng)當(dāng)與工程聯(lián)合驗收同步完成，并按照有關(guān)規(guī)定及時到行政主管部門備案和移交有關(guān)檔案資料。
　　
　　(三) 明確工程保修責(zé)任和期限
　　
　　住宅工程質(zhì)量缺陷是當(dāng)前建筑領(lǐng)域存在的一個突出問題，也是新聞輿論和社會各界十分關(guān)注的一個民生問題?！督ㄖā芳啊督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定了建設(shè)工程實行質(zhì)量保修制度，施工單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建設(shè)工程在法定范圍和法定期限內(nèi)的質(zhì)量缺陷保修責(zé)任?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》規(guī)定了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對其開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)項目的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。但是，要使施工單位和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)真正承擔(dān)起上述法定責(zé)任，還需要一系列具體化制度予以配套落實。為此，《條例（草案）》為從根本上保護(hù)房屋所有權(quán)人、使用人的權(quán)益，一是延伸建設(shè)單位保修義務(wù)，體現(xiàn)工程質(zhì)量的終生責(zé)任制。在《條例（草案）》第二十條中，在國家規(guī)定的工程質(zhì)量保修范圍基礎(chǔ)上，又將外墻保溫和地下室外圍防水工程，新建和養(yǎng)護(hù)、維修的城市道路（包括人行道及樹池）納入法定保修范圍，規(guī)定外墻保溫和地下室外圍防水工程最低保修期為5年，新建和養(yǎng)護(hù)、維修的城市道路（包括人行道及樹池）保修期為1年；在《條例》第二十一條中明確規(guī)定了建設(shè)單位對所有權(quán)人的保修期限。其工程質(zhì)量保修期限自交付之日起計算；對工程質(zhì)量保修期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，保修期限應(yīng)自所有權(quán)人和相關(guān)單位確認(rèn)對維修部位驗收合格之日起重新計算，其中重新計算保修期的只針對維修完工的部位，其余部分仍延續(xù)原保修期限。二是為保證所有權(quán)人按照規(guī)定使用工程，避免出現(xiàn)由于使用不當(dāng)造成工程交付后出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，對所有權(quán)人的安全使用責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定?！稐l例（草案）》第二十三條規(guī)定：“工程交付使用后，所有權(quán)人對工程使用安全負(fù)責(zé)。所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照設(shè)計功能和使用說明使用工程，并按照規(guī)定負(fù)責(zé)組織對工程進(jìn)行檢查維護(hù)、安全評估、安全鑒定、抗震鑒定和安全問題治理等活動。禁止房屋建筑所有權(quán)人或者使用人擅自變動房屋建筑主體和承重結(jié)構(gòu)”。
　　
　　(四) 完善法律責(zé)任追究制度
　　
　　《條例（草案）》中法律責(zé)任一章共十條，在不重復(fù)上位法的前提，設(shè)定了九條處罰規(guī)定，其中有8條屬于創(chuàng)設(shè),1條屬于細(xì)化，強(qiáng)化了法律責(zé)任追究，強(qiáng)調(diào)了剛性執(zhí)法。一是為體現(xiàn)對工程有關(guān)單位質(zhì)量責(zé)任追究，《條例（草案）》第二十五條至第三十條針對條例中細(xì)化的“建設(shè)、勘察、施工、監(jiān)理、預(yù)拌混凝土以及檢測單位”的質(zhì)量責(zé)任設(shè)定了6項處罰，其中有5條屬于創(chuàng)設(shè),1條屬于細(xì)化。對于國家上位法中施工單位施工中偷工減料，使用不合格建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，或者有不按照施工圖設(shè)計文件或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的違法行為，對其處以工程合同價款2%以上4%以下的罰款的條款規(guī)定，在實際執(zhí)法過程中存在可操作性和可執(zhí)行性較差的問題。本《條例（草案）》結(jié)合我省我市實際，參照《北京條例》對工程合同價款進(jìn)行了定義，在實際執(zhí)法過程中按照違法行為直接涉及或者可能影響的分項工程、單位工程或者工程合同價款作為行政處罰的罰款基數(shù)，可提高行政處罰的針對性和可執(zhí)行性。二是為確保聯(lián)合驗收及保修制度的落實，《條例（草案）》第三十一條至第三十三條針對建設(shè)單位未經(jīng)聯(lián)合驗收及交付使用的，未履行保修義務(wù)的，以及建設(shè)單位和施工單位未按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計要求制定維修方案和實施或者未對維修質(zhì)量進(jìn)行檢查和驗收的設(shè)定了3項處罰。